全覆蓋  零容忍  陽光執(zhí)法

11月27日，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》（以下簡稱《通知》）正式公布，要求對各類環(huán)境違法行為“零容忍”，重拳打擊違法排污，嚴(yán)厲處罰偷排偷放等五類惡意違法行為，將違法企業(yè)列入“黑名單”并向社會公開。國辦首次專門就環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法發(fā)布通知，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法，有利于打擊環(huán)境違法，形成對環(huán)境違法行為的高壓態(tài)勢，彰顯我國“向污染宣戰(zhàn)”的決心——《通知》從哪些方面提出了有針對性的政策措施?對環(huán)境違法行為的零容忍怎么來落實?執(zhí)法不到位、整改不到位的問題怎么樣有效規(guī)避?公眾又怎么樣來參與到監(jiān)督歡迎執(zhí)法當(dāng)中?本報將為你詳細(xì)解讀——

●  國辦首次專門發(fā)文力挺環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法

近年來，我國的環(huán)保領(lǐng)域一直受到“守法成本高、違法成本低、環(huán)保執(zhí)法難”的困擾，特別是一些地方政府和企業(yè)阻撓環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的現(xiàn)象仍十分突出，迫切需要司法提供強(qiáng)有力的保障。明年1月1日，被稱為“史上最嚴(yán)”的《環(huán)保法》將正式實施。此次國務(wù)院下發(fā)通知，是為了配合《環(huán)保法》實施所采取的基礎(chǔ)性的一步，直指環(huán)保監(jiān)管短板，全面實施從嚴(yán)從緊的環(huán)保政策。

對環(huán)境違法零容忍

《通知》要求，對各類環(huán)境違法行為零容忍，加大懲治力度，目的就是要堅決糾正過去環(huán)保執(zhí)法不到位、整改不到位的問題?！锻ㄖ访鞔_了對典型環(huán)境違法行為的剛性要求。要求依法重拳打擊5類惡意違法行為，即：偷排偷放、非法排放有毒有害污染物、非法處置危險廢物、不正常使用防治污染設(shè)施、偽造或篡改環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)等要依法嚴(yán)厲處罰。

此外，還明確提出了“四個一律”，即對涉嫌犯罪的，一律迅速移送司法機(jī)關(guān)；對違反環(huán)境影響評價制度和“三同時”制度，越權(quán)審批但尚未開工建設(shè)的，一律不得開工；對未批先建、邊批邊建的，資源開發(fā)以采代探的，一律停止建設(shè)或依法依規(guī)予以取締；環(huán)保設(shè)施和措施落實不到位擅自投產(chǎn)或運(yùn)行的建設(shè)項目，一律責(zé)令限期整改。

《通知》規(guī)定了3項糾正整改不到位問題的具體措施，即對依法作出的行政處罰、行政命令等具體行政行為的執(zhí)行情況，實施執(zhí)法后督察；對未完成停產(chǎn)整治任務(wù)擅自生產(chǎn)的，依法責(zé)令停業(yè)關(guān)閉，拆除主體設(shè)備，使其不能恢復(fù)生產(chǎn)；對拒不改正的，依法采取強(qiáng)制執(zhí)行措施。

細(xì)化責(zé)任終身追究

《通知》要求建立責(zé)任倒查機(jī)制，并首次明確了生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究的4種情況，即發(fā)生重特大突發(fā)環(huán)境事件、任期內(nèi)環(huán)境質(zhì)量明顯惡化、不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策且造成嚴(yán)重后果、利用職權(quán)干預(yù)或阻礙環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法，并要求建立倒查機(jī)制，依紀(jì)依法追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任人的責(zé)任。

同時，為有效解決職責(zé)不清、責(zé)任不明和地方保護(hù)問題，《通知》特別提出，在新形勢下，務(wù)必強(qiáng)化和落實地方政府在環(huán)境監(jiān)管方面應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，明確了“縣級以上地方政府對本行政區(qū)域環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”。

新《環(huán)保法》明確，地方政府對本轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)。首先就是要對環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法負(fù)責(zé)。《通知》已明確要求地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)建立環(huán)保部門對環(huán)境保護(hù)工作統(tǒng)一監(jiān)督管理的工作機(jī)制，如對未環(huán)評先開工的項目，工商、供電、供水部門都應(yīng)負(fù)有責(zé)任。

環(huán)保執(zhí)法無縫銜接

2013年6月，最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》發(fā)布后，打擊環(huán)境犯罪取得顯著進(jìn)展。一年來，因環(huán)境污染犯罪而被移送的案例數(shù)量超過了以往10年的總和?？偨Y(jié)一年來的經(jīng)驗，《通知》對加強(qiáng)環(huán)保、公安、人民檢察院和人民法院聯(lián)動提出明確要求。

《通知》規(guī)定各級環(huán)保部門和公安機(jī)關(guān)要建立聯(lián)動執(zhí)法聯(lián)席會議、常設(shè)聯(lián)絡(luò)員和重大案件會商督辦制度等3項制度，案件移送、聯(lián)合調(diào)查、信息共享和獎懲機(jī)制等4項機(jī)制，實現(xiàn)行政處罰和刑事處罰無縫銜接。

目前，環(huán)保執(zhí)法與公安聯(lián)動已基本建立，移送和立案工作接受人民檢察院法律監(jiān)督，人民法院在審理環(huán)境資源案件中，需要環(huán)保技術(shù)協(xié)助的，各級環(huán)保部門應(yīng)給予必要支持。環(huán)境違法案件證據(jù)難以保存，《通知》特別要求，發(fā)生重大環(huán)境污染事件等緊急情況時，要啟動聯(lián)合調(diào)查程序，防止證據(jù)滅失。

違法企業(yè)上黑名單

加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法，除強(qiáng)化行政手段外，還要引入市場手段?！锻ㄖ芬蠼h(huán)境信用評價制度，將環(huán)境違法企業(yè)列入‘黑名單’并向社會公開，將是行之有效的市場手段。

早在2013年12月，環(huán)境保護(hù)部、國家發(fā)改委、央行和銀監(jiān)會等4部門就已聯(lián)合發(fā)布《企業(yè)環(huán)境信用評價辦法（試行）》，就對企業(yè)環(huán)境信用進(jìn)行分級。

環(huán)境違法“黑名單”制度將進(jìn)一步健全完善，明確環(huán)境違法企業(yè)納入“黑名單”的情形、“黑名單”公布時間、公布范圍、公布載體、公布程序，以及相應(yīng)的監(jiān)管措施和懲罰手段。近期，將結(jié)合環(huán)境保護(hù)大檢查，及時公布一批環(huán)境違法“黑名單”，并將其納入社會誠信體系，讓失信企業(yè)一處違法、處處受限。

● 2016年底前全面整改違建項目

當(dāng)前，《大氣污染防治行動計劃》《水污染防治行動計劃》和《土壤污染防治行動計劃》等一系列重要文件已經(jīng)或即將陸續(xù)發(fā)布，落實需要加強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法來實現(xiàn)。本次《通知》也是國務(wù)院就環(huán)境監(jiān)管第一次作出安排部署。

　　《通知》提出了地方政府必須做4項有時限要求的工作?！锻ㄖ诽岢觯?015年6月底前，全面清理、廢除阻礙環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的“土政策”。“一些地方推行‘寧靜日’，禁止職能部門到企業(yè)檢查；有些地方為招商引資，降低準(zhǔn)入門檻，這些都屬于‘土政策’。

　　2015年底前完成兩件事，組織開展一次環(huán)境保護(hù)大檢查，重點檢查所有排污單位污染排放情況；劃分若干環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)格單元，全面落實執(zhí)法責(zé)任制。

2016年底前，全面清理違法違規(guī)建設(shè)項目，并完成整改任務(wù)。

過去一年來，環(huán)境污染犯罪移送的案例數(shù)量超過了以往十年的總和。基于此，《通知》明確要求加強(qiáng)環(huán)保、公安、人民檢察院和人民法院聯(lián)動。”《通知》規(guī)定各級環(huán)保部門和公安機(jī)關(guān)要建立“三項制度”(聯(lián)動執(zhí)法聯(lián)席會議、常設(shè)聯(lián)絡(luò)員和重大案件會商督辦制度)“四項機(jī)制”(案件移送、聯(lián)合調(diào)查、信息共享和獎懲機(jī)制)，實現(xiàn)行政處罰和刑事處罰無縫銜接。

為有效遏制當(dāng)前環(huán)境違法行為高發(fā)頻發(fā)態(tài)勢，《通知》要求對各類環(huán)境違法行為“零容忍”，建立環(huán)境信用評價制度，將環(huán)境違法企業(yè)列入“黑名單”并向社會公布，讓失信企業(yè)一次違法，處處受限?！锻ㄖ芬彩状蚊魑囊?guī)定，對負(fù)有連帶責(zé)任的環(huán)境服務(wù)第三方機(jī)構(gòu)應(yīng)予以追責(zé)。

長期以來，公眾不理解、不支持環(huán)境執(zhí)法現(xiàn)象較為突出，執(zhí)法外部環(huán)境改善程度有限?！锻ㄖ芬?，邀請公民、法人和其他組織參與監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法，實現(xiàn)執(zhí)法全過程公開。

公眾參與監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法包含兩個層面，一是公眾通過自主申請或環(huán)保部門邀請，參加日常的環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作，在體驗環(huán)境執(zhí)法工作的同時實施外部監(jiān)督；二是公眾通過關(guān)注環(huán)保部門的信息公開，以信函、郵件、電話等方式表達(dá)自身的監(jiān)督意見。

《通知》明確了地方政府和工作人員未盡職履責(zé)或違紀(jì)違規(guī)情況的責(zé)任追究事項：監(jiān)管不履職、該查不查、該處不處、該移送不移送(該受理不受理)等四種監(jiān)管不作為行為要被追究責(zé)任，對涉嫌職務(wù)犯罪的要及時移送人民檢察院；要求實施生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究，建立倒查機(jī)制，對發(fā)生重特大突發(fā)環(huán)境事件、任期內(nèi)環(huán)境質(zhì)量明顯惡化、不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策且造成嚴(yán)重后果、利用職權(quán)干預(yù)或阻礙環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法等四種情況，要依紀(jì)依法追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任人的責(zé)任。

　　《通知》全面落實監(jiān)管執(zhí)法責(zé)任制，科學(xué)劃分了省、市、縣級監(jiān)管事權(quán)。省級在負(fù)責(zé)督查市縣級政府環(huán)境保護(hù)工作的同時，主要負(fù)責(zé)巡查和稽查，督促市、縣落實網(wǎng)格化管理。市、縣兩級承擔(dān)日常環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法責(zé)任。另外，《通知》還提出對環(huán)境保護(hù)重點區(qū)域、流域，地方政府要強(qiáng)化協(xié)同監(jiān)管，開展聯(lián)合執(zhí)法、區(qū)域執(zhí)法和交叉執(zhí)法，解決各種監(jiān)管死角和執(zhí)法盲區(qū)問題。

　　根據(jù)《通知》，自2015年起，省級環(huán)境保護(hù)部門每年要對本行政區(qū)內(nèi)30%以上的市(地、州、盟)和5%以上的縣(市、區(qū)、旗)，市級環(huán)境保護(hù)部門每年要對本行政區(qū)域內(nèi)30%以上的縣(市、區(qū)、旗)開展環(huán)境稽查。。

　　此外，《通知》還進(jìn)一步明確，縣級以上地方政府對本行政區(qū)域環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，對本轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)。

● 強(qiáng)化落實地方政府的環(huán)境監(jiān)管

《通知》從以下三個方面進(jìn)一步引導(dǎo)企事業(yè)單位履行環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任：

一是強(qiáng)化監(jiān)管。要求各級人民政府和相關(guān)環(huán)境監(jiān)管部門加大對環(huán)境違法行為的懲治力度，督促企業(yè)落實整改措施，提升企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境違法成本。對拒不改正的，要依法采取強(qiáng)制執(zhí)行措施。同時，也首次明文規(guī)定，對負(fù)有連帶責(zé)任的環(huán)境服務(wù)第三方機(jī)構(gòu)應(yīng)予以追責(zé)。 

二是引導(dǎo)守法。支持各類社會主體自我約束、自我管理。要求各級人民政府及其相關(guān)部門制定鼓勵有利于環(huán)境守法的政策措施，拓展與監(jiān)管對象溝通聯(lián)系的渠道和方式，為監(jiān)管對象提供必要的法律幫助、政策指導(dǎo)與技術(shù)服務(wù)。要求各類企業(yè)事業(yè)單位和社會組織建立健全環(huán)境保護(hù)責(zé)任制，明確單位負(fù)責(zé)人和相關(guān)人員的責(zé)任，健全內(nèi)部環(huán)境保護(hù)管理制度，嚴(yán)格規(guī)范自身環(huán)境行為，落實物質(zhì)保障和資金投入，確保污染防治、生態(tài)保護(hù)、風(fēng)險防范等措施落實到位。

三是公眾監(jiān)督。一方面，加大信息公開力度，建立重點排污單位環(huán)境信息強(qiáng)制公開制度，要求重點排污單位如實向社會公開其主要污染物的名稱、排放方式、排放濃度、排污總量和超標(biāo)排放情況以及防治污染設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行情況。另一方面，充分發(fā)揮""""12369""""環(huán)保舉報熱線和網(wǎng)絡(luò)平臺作用，暢通公眾環(huán)保表達(dá)渠道，鼓勵社會組織、公民依法提起訴訟。

加大環(huán)境執(zhí)法力度和規(guī)范執(zhí)法行為營造公平競爭環(huán)境

加大環(huán)境執(zhí)法力度和規(guī)范執(zhí)法行為就是為了營造一個公平的市場經(jīng)濟(jì)競爭環(huán)境。一方面，對守法企業(yè)要建立相關(guān)的財政、稅收、環(huán)境監(jiān)管方面的激勵政策，鼓勵他們守法。另一方面，進(jìn)一步提高排污收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)。如北京、天津制定階梯排污收費(fèi)政策，新的排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)比原來提高了十倍，超標(biāo)和不超標(biāo)的收費(fèi)差額可以減半，甚至減的更多，使企業(yè)從經(jīng)濟(jì)上付出高的成本，要高于它的治理成本，要高于不治理違法排污成本。同時還有很多法律手段，現(xiàn)在環(huán)保法有停產(chǎn)限產(chǎn)手段，有查封扣押手段，還有移送司法機(jī)關(guān)行政拘留的手段，甚至還可以追究刑事責(zé)任。一系列手段，讓環(huán)境違法企業(yè)付出付不起的代價。

實施網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管能做到執(zhí)法全覆蓋、監(jiān)管無盲點

網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管主要是指按照屬地管理原則，根據(jù)轄區(qū)環(huán)境監(jiān)管工作任務(wù)和環(huán)境監(jiān)管力量等因素，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合行政區(qū)劃，劃分成若干網(wǎng)格狀單元，將監(jiān)管力量下沉至各單元，將日常監(jiān)管基本工作任務(wù)和職責(zé)落實到具體單位和具體人員，使網(wǎng)格內(nèi)各重點排污單位、主要環(huán)境問題得到有效監(jiān)管，實現(xiàn)定區(qū)域、定任務(wù)、定責(zé)任。實施網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管的主要作用包括：

一是有利于落實環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法責(zé)任制，網(wǎng)格化管理形成了定責(zé)、履責(zé)、問責(zé)的工作機(jī)制，做到執(zhí)法全覆蓋、監(jiān)管無盲點。

二是有利于動態(tài)掌握污染源底數(shù)，熟悉主要環(huán)境敏感區(qū)域、主要環(huán)境風(fēng)險隱患點及群眾關(guān)注的重點環(huán)境問題等,將有限的執(zhí)法資源用于更加明確的重點目標(biāo)上。

三是有利于及時消除環(huán)境問題。實現(xiàn)了環(huán)境監(jiān)管人員與企業(yè)和群眾的""""零距離""""對接、良性互動，及時發(fā)現(xiàn)問題，及時做好服務(wù)和指導(dǎo)工作，把環(huán)境糾紛和矛盾消除在萌芽狀態(tài)。

●  依法治國就要依法治污

在生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域加強(qiáng)依法治國，就要依法約束政府決策行為，依法規(guī)范環(huán)境監(jiān)管，依法打擊違法排污，依法保障公眾環(huán)境權(quán)益。一言以概之，依法治國就要堅決依法治污。

既然要依法治污，就要彰顯法律法規(guī)的強(qiáng)制性和權(quán)威性，尤其是在新法實施之初，必須保證有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，以打消一些人的僥幸心理，真正彰顯法律威嚴(yán)，引導(dǎo)和倒逼全社會學(xué)法、尊法、護(hù)法、守法。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》以及其他一些法律法規(guī)，較大程度上克服了理念滯后、責(zé)任不明、處罰過軟等突出問題，但好刀要開刃，好法要落地，這就要求環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法不能蜻蜓點水、浮于表面、流于形式，而要出重拳、用重典，動真格、見真章。

向污染宣戰(zhàn)，必須有抓手，有利器，當(dāng)前和今后一個時期，依法治污就是重要抓手、重要利器。在以往的污染治理中，我們也曾取得過短期內(nèi)大幅改善環(huán)境質(zhì)量的戰(zhàn)績，但多是靠行政手段，過不了多久，污染就會反彈?，F(xiàn)在看來，真正贏得治污這場持久戰(zhàn)的勝利，不能單靠行政手段，而必須強(qiáng)化法律約束，將污染治理制度化、常態(tài)化、法治化，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，構(gòu)建權(quán)利公平、機(jī)會公平和規(guī)則公平的環(huán)境法治體系，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

改善環(huán)境質(zhì)量壓力大、消除環(huán)境風(fēng)險壓力大，是很多地方面臨的共性難題。破解環(huán)保困境，需要提高違法成本以強(qiáng)化環(huán)境違法者的法律責(zé)任，需要明確政府定位以強(qiáng)化各級地方政府的主體責(zé)任，所有這些，都要靠法律來規(guī)范。強(qiáng)化依法治污，可以引導(dǎo)和倒逼污染企業(yè)不越底線、不踩紅線、不碰高壓線，引導(dǎo)和倒逼地方政府不缺位、不越位、不錯位、不失位。因此，我們應(yīng)當(dāng)堅定這樣一種認(rèn)知，依法治污，是從根本上遏制污染的制度保障。

依法治國，是大勢；依法治污，要強(qiáng)勢。在生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，任何人都不要高估了自己逃避法律的能力，不要低估了黨和國家治理污染的決心，更不要錯估了打擊環(huán)境違法犯罪的高壓態(tài)勢，因勢而謀、應(yīng)勢而動彰大略，順勢而為、乘勢而上顯大智。